LICITAÇÕES, INTEGRIDADE E O COMBATE À CORRUPÇÃO: DISCURSO INSTITUCIONAL OU PRÁTICA REAL?

1. INTRODUÇÃO

A licitação pública ocupa posição de relevo na estrutura da Administração Pública brasileira, configurando-se como o principal instrumento para a celebração de contratos destinados à execução de obras, à prestação de serviços e ao fornecimento de bens pelo Estado. A magnitude econômica desse procedimento, responsável pela movimentação de parcela significativa do orçamento público, torna-o particularmente vulnerável a práticas de corrupção e fraude, fenômenos que, além de comprometerem a isonomia entre os licitantes, corroem a eficiência administrativa e produzem severos prejuízos de ordem social, financeira e institucional.

A Operação Lava Jato, deflagrada em 2014, representou um divisor de águas nesse cenário ao expor, de forma paradigmática, a extensão dos esquemas de desvio de recursos e fraude em contratações públicas. Revelaram-se, no curso das investigações, práticas de cartelização, superfaturamento e pagamento de propinas em contratos de vulto, notadamente em setores estratégicos de infraestrutura. A operação evidenciou, não apenas a sofisticação das estruturas criminosas, mas também as fragilidades sistêmicas dos mecanismos de controle então vigentes, fomentando uma agenda reformista voltada ao fortalecimento da integridade, da governança e da transparência no âmbito das contratações públicas.

A consolidação de um arcabouço normativo, voltado ao enfrentamento da corrupção e ao fortalecimento da governança pública, teve grande marco com a Lei nº 12.846/2013, mais conhecida como Lei Anticorrupção, que introduziu a responsabilização objetiva, de pessoas jurídicas, pela prática de atos lesivos, contra a Administração Pública, e inaugurou um novo patamar de exigência quanto à adoção de programas de integridade e compliance. Posteriormente, a Lei nº 13.303/2016, aprofundou esse movimento, ao estabelecer parâmetros mais rígidos de governança, regras específicas para licitações e contratos e requisitos de transparência aplicáveis às empresas públicas e sociedades de economia mista, em grande medida impulsionada pelo contexto revelado pela Operação Lava Jato. Por fim, a Lei nº 14.133/2021, promoveu a unificação e atualização do regime geral de contratações, incorporando dispositivos voltados à integridade, à gestão de riscos e ao fortalecimento dos controles internos da Administração Pública. Não obstante, tais avanços normativos e a retórica institucional, que os acompanha, impõe-se indagar se os mecanismos de integridade efetivamente se traduzem em práticas reais de combate à corrupção ou se se restringem a um discurso de legitimidade formal, desprovido de eficácia concreta. Persistem dúvidas quanto à consistência da implementação desses instrumentos, sobretudo diante da possibilidade de programas de integridade meramente simbólicos ou de controles internos insuficientes para enfrentar a complexidade das práticas ilícitas que permeiam o setor.

Esta coluna tem por objetivo analisar essa tensão entre discurso e prática, confrontando os progressos normativos e institucionais com os desafios concretos de sua aplicação no cotidiano da Administração Pública. Busca-se, assim, verificar se a integridade em licitações representa, de fato, um valor incorporado à cultura administrativa brasileira ou se permanece circunscrita a um enunciado retórico, cujo impacto real, no combate à corrupção, se revela ainda incerto.

2. TEÓRICOS INFLUENCIADORES

A reflexão acerca da integridade e da ética na Administração Pública encontra respaldo em clássicos do pensamento filosófico. Aristóteles, em sua Ética a Nicômaco, concebia a virtude como um hábito adquirido pela prática, orientado pelo ideal do “justo meio”, que consiste no equilíbrio entre os excessos e as carências. Para o filósofo, a verdadeira finalidade da ação humana é a realização do bem comum, como ele denominava, a “Eudaimonia”, o que exige dos agentes públicos a adoção de condutas que transcendam interesses privados e estejam voltadas ao fortalecimento da vida em comunidade. A virtude, nesse sentido, não é apenas uma qualidade individual, mas também uma exigência da ordem política, de modo que a integridade administrativa se revela como expressão prática da ética aristotélica aplicada ao serviço público.

Immanuel Kant, por sua vez, ao formular a ética deontológica em sua Fundamentação da Metafísica dos Costumes, estabelece que a moralidade deve se pautar pelo imperativo categórico: agir apenas segundo máximas que possam ser universalizadas. Para Kant, o dever não depende das consequências do ato, mas da sua conformidade com princípios universais de justiça e racionalidade. No campo da Administração Pública, essa concepção traduz-se na exigência de que a atuação estatal seja regida por normas e princípios impessoais, repelindo qualquer forma de favorecimento ou corrupção. A integridade, sob a ótica kantiana, corresponde ao cumprimento incondicional do dever ético, independentemente de vantagens circunstanciais ou pressões externas.

Dessa forma, tanto a ética da virtude aristotélica, quanto a ética do dever kantiana oferecem fundamentos teóricos que permitem compreender que o enfrentamento à corrupção ultrapassa a simples aplicação de sanções jurídicas. Ele requer a institucionalização de uma cultura ética sólida, ancorada na transparência, na responsabilidade e na observância estrita dos princípios constitucionais, que regem a Administração Pública, como a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência.

3. O DISCURSO INSTITUCIONAL DE INTEGRIDADE

O discurso da integridade tem se consolidado como um elemento estruturante das políticas públicas brasileiras, evidenciando a crescente preocupação com a ética e a governança na Administração Pública. Conceitos como transparência, responsabilidade, compliance e boas práticas de gestão, foram progressivamente incorporados em normativas, planos estratégicos e relatórios oficiais, revelando um esforço institucional de internalização desses valores no âmbito governamental. Sob a ótica institucional, a retórica da integridade desempenha múltiplas funções. Ela contribui para a projeção de uma imagem de modernização administrativa, reforçando a legitimidade do Estado e a confiança da sociedade na gestão pública, estabelece parâmetros normativos que orientam a atuação de agentes públicos e de entidades privadas contratadas, e opera como instrumento de comunicação institucional, evidenciando o comprometimento do ente público com padrões éticos e legais elevados.

Entretanto, parte expressiva da doutrina crítica indica que, apesar de sua consistência formal, esse discurso nem sempre se traduz em efetividade prática. Pois, em diversas hipóteses, a implementação de programas de integridade limita-se ao cumprimento formal de exigências legais e regulamentares, sem que haja efetivo comprometimento com a prevenção, detecção e responsabilização de ilícitos administrativos ou atos de improbidade. Tal fenômeno revela a ritualização burocrática da integridade, em que a conformidade normativa substitui a efetiva mudança cultural, tornando vulnerável a concretização dos princípios éticos e legais que deveriam nortear a Administração Pública.

Adicionalmente, a operacionalização de medidas de integridade enfrenta desafios estruturais significativos, incluindo a fragmentação institucional, a insuficiência de mecanismos de monitoramento contínuo, a ausência de incentivos claros para a adoção de condutas éticas e a precariedade de sistemas de accountability efetiva. Diante desse cenário, verifica-se que o fortalecimento da integridade institucional não pode se restringir à formalização de normas ou à adoção de discursos retóricos. Torna-se imprescindível a promoção de cultura organizacional ética, a capacitação contínua de servidores e gestores, a responsabilização transparente e a implementação de mecanismos sistemáticos de prevenção e controle, de modo que a integridade deixe de constituir um imperativo, meramente formal, e passe a integrar, de maneira concreta, a prática cotidiana da gestão pública.

4. PRÁTICA REAL: EFETIVIDADE OU FORMALISMO?

O desafio central para a efetividade das políticas de integridade, no âmbito da Administração Pública, consiste em aferir até que ponto tais mecanismos são capazes de reduzir, de forma concreta e mensurável, os índices de corrupção em processos licitatórios. Relatórios do Tribunal de Contas da União (TCU) e da Controladoria-Geral da União (CGU) evidenciam avanços relevantes nesse contexto, notadamente a ampliação da transparência, por meio de portais eletrônicos de compras públicas, a padronização de procedimentos administrativos e a adoção progressiva de controles internos mais robustos, aptos a reforçar a accountability e a observância das normas legais e regulamentares. Tais avanços demonstram que a institucionalização de práticas de governança, orientadas pelo compliance, contribui para a previsibilidade e regularidade na condução de licitações, mitigando oportunidades de desvios e fortalecendo a confiança social nas instituições públicas. Todavia, cumpre salientar que tais progressos coexistem com limitações estruturais, culturais e institucionais que comprometem a plena eficácia dessas iniciativas, evidenciando um cenário de implementação parcial e desigual.

Dentre as fragilidades identificadas, destaca-se o fenômeno do compliance formal, caracterizado pela implementação de programas de integridade voltados unicamente ao atendimento de exigências legais ou contratuais, sem a efetiva internalização de princípios éticos e de governança nas práticas organizacionais. Tal abordagem instrumental compromete o impacto preventivo, das medidas de integridade, tornando-as meramente simbólicas e insuficientes para coibir condutas ilícitas ou comportamentos oportunistas. Concomitantemente, verifica-se que a capacidade de fiscalização dos órgãos de controle permanece limitada, seja em termos de recursos humanos especializados, seja no que tange à disponibilização de instrumentos tecnológicos aptos a viabilizar o monitoramento contínuo, sistemático e abrangente dos contratos públicos. Essa insuficiência compromete a detecção precoce de irregularidades, acentua a assimetria de informações, entre os agentes públicos e privados, e fragiliza a eficácia dissuasória das normas aplicáveis.

Outrossim, a efetividade das políticas de integridade é obstaculizada por barreiras de ordem cultural e organizacional. Em diversos contextos administrativos, persiste uma cultura caracterizada pela informalidade, pela adaptação pragmática das regras e pela tolerância histórica a práticas de desvio de conduta, fatores que enfraquecem a aplicação uniforme das medidas preventivas e reduzem a incorporação de valores éticos nas rotinas institucionais. Soma-se a isso a manifesta assimetria entre diferentes entes federativos, enquanto órgãos da União avançam na institucionalização de programas de integridade e na implementação de políticas de compliance estruturadas, muitos estados e municípios ainda carecem de capacidade técnica mínima, recursos financeiros adequados e pessoal especializado, comprometendo a aplicação consistente dessas políticas. Tal disparidade impacta a uniformidade e a eficácia do arcabouço normativo, criando lacunas suscetíveis à exploração por agentes oportunistas e dificultando a consolidação de uma cultura ética em âmbito nacional.

Assim, ainda que o discurso institucional e a adoção de políticas formais de integridade constituam instrumentos essenciais e tenham propiciado avanços significativos, sua tradução em resultados concretos permanece limitada diante de desafios estruturais, culturais e organizacionais. Dessa forma, a implementação efetiva dessas medidas, demanda não apenas o cumprimento formal das normas, mas também a incorporação genuína de valores éticos, a capacitação técnica contínua dos órgãos de controle, a alocação de recursos adequados e o fortalecimento de uma cultura administrativa, que promova transparência, responsabilidade e conformidade. Somente mediante a articulação sistêmica desses elementos será possível reduzir, de forma consistente, os índices de corrupção em processos licitatórios, promovendo uma Administração Pública íntegra, eficiente e confiável perante a sociedade.

5. CAMINHOS PARA A EFETIVIDADE

A superação do descompasso, entre o discurso da integridade e sua efetiva concretização, na Administração Pública, reclama a adoção de medidas estruturais que transcendam a retórica normativa. O fortalecimento da cultura da integridade apresenta-se como vetor indispensável, na medida em que não se limita à imposição de programas formais de compliance, mas exige a incorporação de valores, éticos e jurídicos, no exercício diário da função administrativa. Nesse sentido, cumpre destacar que o princípio da moralidade administrativa, não se reduz a um enunciado abstrato, mas constitui verdadeira cláusula de juridicidade, impondo à Administração e a seus agentes, a observância de padrões de probidade, lealdade e boa-fé objetiva na condução da coisa pública.

De igual modo, é imprescindível o aparelhamento e a capacitação dos órgãos de controle, tanto internos quanto externos, a fim de que possam desempenhar, com eficácia, suas atribuições constitucionais e legais.  Outro ponto nevrálgico reside no fomento à participação social, expressão direta do princípio da publicidade e do direito fundamental de acesso à informação. O controle social deve ser compreendido como elemento integrante da accountability democrática, capaz de conferir maior transparência, legitimidade e efetividade à atuação administrativa. Sem a abertura institucional à fiscalização cidadã, o discurso da integridade corre o risco de permanecer aprisionado à formalidade normativa, desprovido de ressonância prática.

Por fim, a consolidação de uma política de integridade pública efetiva demanda a uniformização de sua aplicação em âmbito federativo, de modo a reduzir as assimetrias estruturais entre União, estados e municípios. A criação de mecanismos de cooperação Interfederativa, assistência técnica e padronização de práticas é medida que concretiza o princípio da eficiência administrativa, assegurando que todos os entes federados, inclusive os de menor capacidade operacional, disponham de condições materiais para implementar mecanismos robustos de prevenção, monitoramento e responsabilização.

Assim, constata-se que a efetivação da integridade, no setor público, não pode restringir-se à dimensão discursiva ou meramente regulamentar. Faz-se necessária a conjugação entre cultura institucional, fortalecimento dos órgãos de controle, participação democrática e cooperação federativa, de forma a transpor a distância entre a normatividade e a realidade, convertendo a integridade em valor jurídico e institucional concreto, apto a orientar de maneira perene a atuação da Administração Pública brasileira.

6. CONCLUSÃO

O exame da integridade, no âmbito das licitações públicas, evidencia uma tensão estrutural, entre a normatividade e a concretude da prática administrativa. O marco regulatório brasileiro, especialmente após a promulgação da Lei nº 12.846/2013 e da Lei nº 14.133/2021, revela-se normativamente avançado, ao positivar instrumentos voltados à prevenção de ilícitos, à promoção da transparência e ao fortalecimento da governança pública. Todavia, a efetividade de tais mecanismos ainda encontra limites expressivos, seja em razão da adoção, meramente formalista, de programas de integridade, reduzidos, não raro, a um requisito burocrático desprovido de densidade substancial, seja em virtude da insuficiência estrutural dos órgãos de controle, frequentemente carentes de recursos humanos especializados e de aparelhamento tecnológico, compatível com a complexidade das contratações públicas.

Constata-se, portanto, que a integridade nas licitações se situa em um estágio de transição, avança, de maneira significativa, no plano discursivo, com a consolidação da retórica institucional e a emergência de experiências pontuais exitosas, mas ainda carece de consolidação prática para se firmar como instrumento robusto, de combate à corrupção, e de concretização dos princípios da moralidade, da eficiência e da probidade administrativa. A mera previsão normativa não é suficiente para assegurar a concretização desses princípios, impondo-se a necessidade de efetivos mecanismos de prevenção, monitoramento e responsabilização que transcendam a aparência de conformidade formal.

O futuro da integridade, nas licitações, dependerá da capacidade do Estado e da sociedade civil de transformar normas e narrativas em práticas institucionais consistentes, superando o risco do compliance meramente simbólico e promovendo a efetiva internalização da ética pública, como valor estruturante da atividade administrativa. Somente por meio da conjugação entre juridicidade, controle e cultura institucional será possível conferir densidade material ao discurso da integridade, convertendo-o em instrumento de fortalecimento da legitimidade democrática e da boa governança no setor público.

Coluna produzida pela Assistente de Planejamento, Mirella Morro.