A coexistência de sanções administrativas e penais, para a mesma conduta, tem suscitado debates jurídicos intensos, pois, em muitos casos, a infração de uma norma pode gerar tanto responsabilidade administrativa, quanto responsabilidade criminal, levantando a questão sobre a aplicabilidade, ou não, do non bis in idem em contextos em que diferentes esferas coexistem. Por esse motivo, a análise desse princípio torna-se crucial, pois há a necessidade de se equilibrar dois objetivos fundamentais: de um lado, a proteção dos direitos individuais contra punições múltiplas e desproporcionais, e, de outro, a manutenção da eficácia do sistema sancionador, que visa coibir condutas ilícitas e assegurar a ordem pública.
Esse dilema se torna ainda mais evidente em áreas em que as fronteiras entre o Direito Administrativo Sancionador e o Direito Penal são tênues, o que exige uma interpretação rigorosa e criteriosa do princípio non bis in idem. Assim, aprofundar a análise sobre os limites e as possibilidades de aplicação desse princípio, no contexto jurídico brasileiro, é essencial para garantir a proteção dos direitos fundamentais, ao mesmo tempo em que se preserva a eficiência e a legitimidade do sistema sancionador. Essa exploração deve considerar como o ordenamento jurídico nacional aborda o tema e os impactos dessa interpretação na proteção dos direitos fundamentais dos indivíduos. Além disso, é extremamente importante avaliar como essa interpretação afeta a eficiência e a eficácia do sistema sancionador, garantindo que não haja duplicidade de sanções, por um mesmo fato e, ao mesmo tempo, preservando a justiça e a equidade nas decisões.
- ORIGENS DO “NON BIS IN IDEM”
Para compreender adequadamente o princípio do non bis in idem, é necessário retornar às suas origens. Historicamente, já no direito Romano, se afirmava que ninguém poderia ser julgado ou punido duas vezes pelo mesmo fato, sendo essa ideia reafirmada, posteriormente, na Magna Carta de 1215 e, mais tarde, na Constituição dos Estados Unidos, através da Quinta Emenda:
QUINTA EMENDA À CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA:
“Nenhuma pessoa poderá responder por um crime capital, ou outro crime infame, a menos que em uma apresentação ou acusação de um Grande Júri, exceto em casos surgidos nas forças terrestres ou navais, ou na milícia, quando em serviço real a tempo de Guerra ou perigo público; nem qualquer pessoa estará sujeita à mesma ofensa e por duas vezes com risco de vida ou integridade física; nem será obrigado em qualquer processo criminal a ser testemunha contra si mesmo, nem ser privado da vida, da liberdade ou dos bens, sem o devido processo legal; nem a propriedade privada será levada ao uso público, sem justa compensação.”
Também há referências implícitas, ao princípio, na Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, ao assegurar que ninguém será "perseguido ou punido" mais de uma vez pelo mesmo ato. Além disso, a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica), a qual possui status de norma constitucional, no Brasil, traz em seu artigo 8º, §4º:
CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS:
Artigo 8. Garantias judiciais
- O acusado absolvido por sentença passada em julgado não poderá ser submetido a novo processo pelos mesmos fatos.
- O “Non Bis In Idem” como Garantia dos Direitos Fundamentais
A jurisprudência brasileira, embora ainda em desenvolvimento, em alguns aspectos, tem reiterado a importância do “non bis in idem” como um componente vital da proteção dos direitos individuais, especialmente em casos envolvendo sanções administrativas que se sobrepõem a processos criminais. Isso porque esse princípio funciona como um limitador da atuação do poder punitivo estatal, preservando a dignidade da pessoa humana e evitando a sobreposição de sanções, as quais poderiam resultar em um efeito cumulativo desproporcional. Isso significa que, na prática, uma pessoa que já foi sancionada administrativamente, por uma conduta, não poderá ser punida novamente, por esse mesmo fato, na esfera penal, salvo em casos específicos, como quando as sanções possuem naturezas distintas.
- O Princípio do “Non bis in idem” no caso concreto
O caso Mensalão exemplifica, de forma notável, a interseção entre o Direito Penal e o Direito Administrativo Sancionador, especialmente no que tange à aplicação do princípio non bis in idem. Essa complexidade se manifesta em vários aspectos das sanções impostas aos réus, que foram condenados não apenas no âmbito penal, mas também enfrentaram penalidades no campo administrativo, como a perda de direitos políticos e a inabilitação para o exercício de cargos públicos. A aplicação simultânea de sanções penais e administrativas trouxe à tona o debate sobre a proporcionalidade dessas punições, pois, enquanto o STF defendeu que, desde que as punições estejam inseridas em esferas distintas, não há violação do non bis in idem, críticos argumentaram que isso poderia resultar em um excesso punitivo, configurando uma espécie de sobrecarga de sanções sobre os mesmos réus, violando o princípio de proporcionalidade.
- Conclusão
Portanto, a efetividade do princípio non bis in idem se mostrou crucial para assegurar a credibilidade e a integridade do sistema jurídico brasileiro, garantindo a estabilidade e a previsibilidade das decisões judiciais e administrativas, prevenindo abusos de poder e assegurando que o sistema punitivo opere dentro de limites justos e razoáveis.
Texto produzido pela Assistente de Planejamento, Mirella Morro
O GreenWashing é um exemplo da dificuldade que as organizações, tanto privadas como públicas, enfrentam para ter ações de sustentabilidade internalizadas em suas equipes, assim como relacionar essas práticas com as suas partes interessadas. Demonstra também a necessidade de aliar Sustentabilidade e Governança para que seja viável estabelecer relacionamento entre empresas, organizações e órgãos públicos e ter confiança, segurança e fidelidade entre os dados apresentados e os resultados realmente obtidos.
Assim como apresentado por Cader e Vilac (2022), é possível elencar como principais dificuldades para implementar na prática a Sustentabilidade: a cultura organizacional, entendimento sobre o tema, investimento financeiro e compromisso da alta direção ou da alta administração.
Como em todos os processos de mudanças de visão, hábitos ou rotinas administrativas, a mudança do paradigma do “Sempre fiz assim e deu certo” é um desafio para administração seja ela pública ou privada. O processo de comunicação e de capacitação é indispensável para ultrapassar essa barreira e não é possível realizar uma ação que você não compreenda como fazer ou realizar um processo que não foi treinado para fazer. A compreensão de que a implementação é dada por etapas e que é preciso respeitá-las faz toda a diferença. O ruim não é fazer pouco ou não ter os mesmos resultados que aquela empresa multinacional, o ruim é não fazer. Até mesmo no principal acordo internacional da temática, o Acordo de Paris, o conceito de Responsabilidades Comuns, porém diferentes reforça a compreensão de que cada um contribui como pode, dentro de suas condições. E claro, por opinião pessoal, vejo que o controle social é um dos principais atos da sociedade em prol do Desenvolvimento Sustentável e que, com isso, é verdadeiramente possível alcançar a sustentabilidade. Claro, jogar o lixo no lugar certo e orientar as crianças é muito relevante, mas é preciso também o monitoramento e exigir das organizações, das empresas e dos países de modo constante e vigilante, utilizando os meios existentes e fortalecendo mecanismos sempre que possível.
Não obstante, é relevante também que não somente treinamentos e capacitações, mas a comunicação deve ser dotada de sensibilização. Não é possível compreender a relevância das ações de sustentabilidade, se não for sensibilizado quanto o tema, para que assim seja possível construir um verdadeiro entendimento sobre o tema. Isso reflete-se também na compreensão do conceito de sustentabilidade. O direcionamento de pensamento ou de visão quanto a sustentabilidade para questões apenas ecológicas, limitam a difusão de ações, assim como a diversificação de iniciativas. Quando uma empresa promove ações de igualdade e diversidade, é sustentável. Quando uma empresa ou um órgão público promove ações de Governança e implementação de instrumentos, é sustentável. É preciso entender que a sustentabilidade tem dimensões ambientais, mas também dimensões sociais, econômicas e culturais. Nesse contexto, o uso eficiente de recursos e a economia em processos, também é sustentabilidade.
Essa falta de compreensão direciona e limita as ações. Quando o foco é ecológico, o investimento financeiro torna-se muitas vezes elevado a primeiro momento. E, não somente isto, existem casos que o investimento financeiro inicial é realmente elevado, porém a médio e a longo prazo é viável financeiramente. Quando uma prefeitura substitui a matriz energética e coloca energia solar em todas as escolas municipais, o investimento é elevado de imediato, porém a médio prazo a economia torna a implementação viável e relevante. Nesse cenário, é possível compreender a dificuldade de empresas e organizações na implementação de ações sustentáveis, quando se limita a substituição de materiais ecológicos, o investimento pode ser inviável para pequenas empresas ou não se tornar atrativo. Porém, compreendendo a diversidade das ações constantes nas outras dimensões a amplitude de possibilidades se diversificam.
Mesmo com um plano de implementação adequado, capacitações e sensibilização, o processo apresenta dificuldades e sem o compromisso e a dedicação da Alta Administração ou da Alta Direção pode ser inviável. Esse envolvimento, direcionamento e liderança ativa é que garante a implementação das ações de sustentabilidade. É preciso persistência para garantir que as ações sejam implementadas, principalmente por essa visão a longo prazo e de que compreender que apesar das dificuldades e dos desafios é possível ter resultados reais e sustentabilidade na prática.
Compartilhando os desafios, é possível estabelecer ações viáveis. O processo apresenta dificuldades, porém os resultados são viáveis e, atualmente, são necessários. Além disso, é relevante incluir um quinto elemento, não como dificuldade, mas como artificio necessário: a comunicação externa. Com a comunicação externa é possível, além de resultados econômicos e organizacionais, trazer também resultados e ganhos organizacionais. É um dos principais motivos da existência do fenômeno do GreenWashing, os ganhos reputacionais motivam as empresas de maior porte a incluírem ou serem vistas como empresas responsáveis e sustentáveis, mesmo que não sejam internalizadas ou reais de fato. Nesse sentido, ilustram diretamente a relevância desse elemento na implementação de sustentabilidade e isso só é possível quando a empresa, a organização ou o órgão público compreendem que comunicação e marketing são necessários para concretização de ações sustentáveis. Isso contribui para o atendimento de resultados internos e a concretização do plano de implementação realizado pela organização. Além disso, o exemplo inspira! A partir do momento que a comunicação externa ocorre, outras organizações ou grupos inspiram-se a implementarem também e, assim como a oferta varia com a demanda, quanto mais organizações mais econômicos e viáveis se tornam os projetos e iniciativas.
Por esses motivos, a inclusão de um plano de comunicação como uma das estratégias do Plano de Logística de Sustentabilidade das organizações é indispensável para o atendimento dos objetivos estabelecidos. Assim como elementos para monitoramento e avaliação auxiliam no entendimento se foi realmente alcançadas as metas definidas, o plano de comunicação garante as comunicações internas e externas necessárias para isso.
As dificuldades podem ser superadas com a assessoria e consultoria adequadas, equipes técnicas experientes na implementação compreendem os obstáculos e, a partir de um diagnóstico, é possível definir as estratégias e as iniciativas necessárias para efetivar a sustentabilidade em uma organização.
Coluna semanal produzida por Jônatas Lôbo (Diretor Executivo)
Na administração pública, seja direta ou indireta, as contratações são conduzidas por meio de diferentes abordagens. Entre essas, destaca-se o Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) e o Diálogo Competitivo, ambas com o objetivo de garantir que projetos mais complexos sejam executados de maneira eficiente e transparente, promovendo inovação e uma maior colaboração entre os setores público e privado. Por esse motivo, devem ser analisadas as principais características, benefícios, similaridades e diferenças entre essas perspectivas, a fim de utilizá-las de forma assertiva.
Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI): Regulamentado, no âmbito Federal, pelo Decreto nº 8428 de 2 de abril de 2015, o PMI é uma ferramenta auxiliar às modalidades licitatórias existentes. É utilizado quando há necessidade de promover inovação, eficiência e colaboração no desenvolvimento de projetos complexos e de interesse público, permitindo que a administração pública consulte o setor privado, através da abertura de um edital de chamamento, para identificar possíveis soluções ao problema identificado. Vale salientar que a administração pública não está condicionada a iniciar processo licitatório, a partir das propostas recebidas, no entanto, caso decida por prosseguir, a proposta vencedora não terá direito a preferência e nem será ressarcida pelos valores gastos. Na Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), o PMI está contemplado no art. 78, inciso III, reforçando sua importância como ferramenta de captação de soluções inovadoras:
Art. 78. São procedimentos auxiliares das licitações e das contratações regidas por esta Lei:
III - procedimento de manifestação de interesse;
Diálogo Competitivo: O Diálogo Competitivo é uma inovação introduzida pela Lei nº 14.133/2021 como uma nova modalidade de licitação, conforme consta no art. 6, inciso XLII:
Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:
XLII - diálogo competitivo: modalidade de licitação para contratação de obras, serviços e compras em que a Administração Pública realiza diálogos com licitantes previamente selecionados mediante critérios objetivos, com o intuito de desenvolver uma ou mais alternativas capazes de atender às suas necessidades, devendo os licitantes apresentarem proposta final após o encerramento dos diálogos.
Se utiliza o diálogo competitivo quando as soluções para o problema identificado não estão completamente definidas, permitindo uma interação contínua entre o setor público e potenciais fornecedores, que terão que desenvolver, conjuntamente, as especificações necessárias do projeto. Essa modalidade promove uma colaboração estreita entre as partes, tendo como resultados soluções mais adaptadas às necessidades específicas. Assim como ocorre com o PMI, o diálogo competitivo se inicia com a publicação de um edital, onde são apresentados, aos interessados, os desafios que deverão ser supridos, os quais podem envolver inovação tecnológica ou técnica, impossibilidade do órgão público de satisfazer suas necessidades através de recursos e ferramentas atualmente disponíveis ou impossibilidade de especificar exigências técnicas do projeto/produto/serviço de modo preciso, conforme art. 32, inciso I, da Lei 14.133/2024:
Art. 32. A modalidade diálogo competitivo é restrita a contratações em que a Administração:
I - Vise a contratar objeto que envolva as seguintes condições:
- a) inovação tecnológica ou técnica;
- b) impossibilidade de o órgão ou entidade ter sua necessidade satisfeita sem a adaptação de soluções disponíveis no mercado; e
- c) impossibilidade de as especificações técnicas serem definidas com precisão suficiente pela Administração.
Na tabela a seguir, seguem algumas singularidades do PMI e do Diálogo Competitivo:
|
PMI |
OBJETO |
DIÁLOGO COMPETITIVO |
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Promover a inovação e eficiência em projetos complexos e de interesse público. |
Promover a inovação e eficiência em projetos complexos e de interesse público. |
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Envolve a colaboração estreita entre a administração pública e o setor privado. |
INTERAÇÃO PÚBLICO-PRIVADA |
Envolve a colaboração estreita entre a administração pública e o setor privado. |
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Procedimento preparatório que pode ou não levar a um processo licitatório. |
NATUREZA DO PROCESSO |
Modalidade de licitação onde o processo é iniciado e conduzido até a contratação. |
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A proposta vencedora não será ressarcida pelos valores gastos durante a fase da consulta. |
RESSARCIMENTO |
A proposta vencedora não será ressarcida, caso não ganhe o processo licitatório. |
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Regulamentado pelo Decreto nº 8.428/20115 e reforçado pela Lei nº 14.133/2021. |
REGULAMENTAÇÃO |
Introduzido e regulamentado pela Lei nº 14.133/2021. |
Em suma, tanto o Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI), quanto o Diálogo Competitivo são ferramentas valiosas utilizadas, pela administração pública, em processos de contratação, para a execução de projetos complexos. Cada abordagem mencionada possui características específicas que a torna adequada para diferentes contextos, promovendo a inovação e a eficiência através da colaboração entre os setores público e privado. Dessa forma, a escolha entre uma ou outra dependerá das necessidades específicas do projeto e do grau de definição das soluções requeridas.